交通事故工伤认定排除性条件

1577天前265

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  根据《工伤保险条例》规定,职工在上下班途中,受到机动车事故伤害,应认定为工伤,但职工本人因违反治安管理伤亡等情形除外。然而,目前在办理职工上下班途中受到机动车事故伤害的工伤认定案件中,对《工伤保险条例》第十六条第(一)项关于“职工因违反治安管理伤亡的,不得认定为工伤或者视同工伤”的外延是否包含无证驾驶等违反交通管理的行为,劳动保障行政部门、行政复议机关和人民法院存在不同的理解,争议和分歧较大,往往造成同样情况,出现不同的认定和处理结论,影响了当事人权益的实现,也影响了法律的统一性和严肃性。有鉴于此,本文试图对职工在上下班途中受到机动车事故伤害工伤认定中的排除性条件,即“违反治安管理”的外延是否包含无证驾驶等违反交通管理的行为问题,进行粗浅探讨,以求教于同仁,也希望籍此引起有关部门的重视,尽快通过立法或司法作出统一界定。

  一、交通事故工伤认定排除性条件的两种不同观点

  在工伤认定实务中,对于《工伤保险条例》第十六条第(一)项“违反治安管理” 的行为是否包含无证驾驶等违反交通管理的行为,存在两种不同观点。

  一种观点认为:《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定的“违反治安管理”的行为不包含无证驾驶等违反交通管理的行为。其主要理由是:2004年5月1日起施行的《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)将无证驾驶等违反交通管理的行为纳入《道路交通安全法》的调整范围,明确将无证驾驶等违反交通管理的行为排除在当时仍有效的《中华人民共和国治安管理处罚条例》(以下简称《治安管理处罚条例》)之外,根据后法优于前法的原则可以确定违反治安管理的行为已不包括违反交通管理的行为。2006年3月1日起施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)也没有将原来《治安管理处罚条例》所规定的无证驾驶等违反交通管理的行为纳入调整范围。

  可见,现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》已将违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分离,违反交通管理的行为不再由《治安管理处罚法》调整。因此,《工伤保险条例》第十六条第(一)项中的“违反治安管理”的行为不包括违反交通管理的行为。职工在上下班途中受到机动车事故伤害,只要本人没有违反治安管理的行为,即使本人有无证驾驶等违反交通管理的行为,也应认定为工伤;只有职工本人存在违反治安管理的行为时,才不得认定为工伤或视同工伤。

  另一种观点截然相反,认为:《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定的“违反治安管理”的行为包括违反交通管理的行为。其理由主要是:《治安管理处罚法》第二条规定:扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚;第四条第一款规定:在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的以外,适用本法。还有,《关于〈中华人民共和国治安管理处罚法〉(草案)的说明》也明确指出:消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律相对应的违法行为及处罚已有系统规定的,草案不再重复规定。

  可见,治安管理并不仅限于治安管理处罚法,还包括特别法的规定,《道路交通安全法》属于《治安管理处罚法》的特别法。现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》将违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分离在两部法律中分别规定,仅仅是立法技术上的考虑,对于违反交通管理的行为《道路交通安全法》已有系统规定的,《治安管理处罚法》在立法时“不再重复规定”而已。但从内容和性质上违反交通管理的行为明显属于妨害公共安全行为,属于违反治安管理的行为。所以,《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定的“违反治安管理”的行为当然包括违反交通管理的行为。职工在上下班途中受到机动车事故伤害,只要本人有无证驾驶等违反交通管理的行为,则不应认定为工伤或视同工伤。

  二、交通事故工伤认定排除性条件的立法本意

  前一种观点基于违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分别由不同的法律予以调整和规范,从狭义上理解违反治安管理行为的外延,得出违反治安管理的行为与违反交通管理的行为互不包含的结论;而后一种观点基于违反治安管理的行为与违反交通管理的行为在内容和性质上都有妨害公共安全的共性,从广义上理解违反治安管理行为的外延,得出违反治安管理的行为包含违反交通管理的行为。这两种观点从法理上似乎都能自圆其说,但也存在不足。

  前一种观点,仅仅按照后法优于前法的法律适用原则去解释,认为无证驾驶等违反交通管理的行为已排除在《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定中的“违反治安管理”的外延之外,但这显然不符合《工伤保险条例》制定时的立法本意。后一种观点,仅仅按照特别法优于普通法的法律适用原则去解释,将无证驾驶等违反交通管理的行为纳入《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定中的“违反治安管理”的外延之中也不无道理,但这又不符合《工伤保险条例》逐步放宽工伤认定条件,体现人文关怀的精神。

  笔者认为,作为工伤认定的排除条件,正确理解《工伤保险条例》第十六条第(一)项中的“违反治安管理”的外延,应从《工伤保险条例》的立法背景、立法原则和立法精神方面去分析。

  关于职工在上下班途中受到机动车事故伤害,应否认定为工伤的问题,我国的立法经历了一个从无到有、从严到宽的过程。由于职工上下班途中并不是直接从事生产工作, 1953年制定和颁布实施的《劳动保险条例》没有把它纳入工伤认定范围。随着经济社会发展和机动车的日益增加,职工在上下班途中发生的交通事故越来越多,为保障企业职工的切身利益,1996年10月1日起实施的劳动部《企业职工工伤保险试行办法》第八条第(九)项规定:职工在上下班的规定时间和必经路线上,发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故负伤、致残、死亡的,应当认定为工伤;第九条第(一)项规定:职工因犯罪或违法造成负伤、致残、死亡的,不应认定为工伤。2004年1月1日起施行的国务院《工伤保险条例》第十四条第(六)规定:职工在上下班途中,受到机动车事故伤害,应认定为工伤;第十六条第(一)项规定:职工因犯罪或违反治安管理伤亡的,不得认定为工伤或视同工伤。

  《工伤保险条例》较之于《企业职工工伤保险试行办法》,关于职工在上下班途中受到机动车事故伤害的工伤认定条件的规定相对宽松,体现在两个方面:

  一是《企业职工工伤保险试行办法》规定的工伤认定肯定性条件非常严格,必须是发生在企业规定的上下班时间里和上下班的必经路线上,必须是非本人负主要责任的道路交通机动车事故,这几个条件缺一不可。与此相对应,在办理工伤认定时,必须提供正常的上下班作息时间表来证明“规定时间”;提供从单位到居住地的正常路线图来证明“必经路线”;提供公安交警部门的交通事故责任认定书来证明该事故是发生在道路上的交通事故而不是一般碰撞事故、事故的全部责任或主要责任不在受伤职工一方。而《工伤保险条例》取消了规定时间、必经路线、道路事故和个人责任的限定。

  二是《企业职工工伤保险试行办法》规定的工伤认定排除性条件较严格,其中明确职工因本人“违法”,包括治安管理违法和其他一般违法造成伤亡的,不应认定为工伤。而《工伤保险条例》,将“违法”修改为“违反治安管理”,不应认定为工伤限于“违反治安管理”的行为,对于职工具有一般违法行为的,仍应当认定为工伤。可以说,《工伤保险条例》较好地体现了我国工伤保险的人文关怀的精神,符合我国《劳动法》的立法原则。

  《工伤保险条例》在立法中规定违反治安管理伤亡的不得认定为工伤或视同工伤时,《治安管理处罚条例》仍在施行,尚未废止。《治安管理处罚条例》第三章规定的违反治安管理的行为包括了无证驾驶等交通违法行为。与此对应,当时《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定中的“违反治安管理”,从立法原意上看应该包括无证驾驶等交通违法行为。2004年5月1日起施行《道路交通安全法》,以及2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》,规定违反治安管理的行为是指扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯他人人身财产权利、妨害社会管理秩序等行为,而道路交通管理是指妨害道路交通安全和交通秩序等行为。从立法技术上将违反交通管理的行为与违反治安管理行为分离,进行违法行为归类管理,新的《中华人民共和国治安处罚法》不再调整无证驾驶等交通违法行为。

  三、完善交通事故工伤认定排除性条件的建议

  笔者认为,《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定中的“违反治安管理”的外延问题,追本溯源,在于相关立法衔接上的漏洞。《工伤保险条例》的立法原意是把当时由《治安处罚管理条例》调整的无证驾驶等行为作为工伤认定之排除条件,不应因为《道路交通安全法》与《治安管理处罚法》将违反交通管理的行为与违反治安管理行为相分离就否定当时的立法原意。无证驾驶等存在较为严重的社会危害性,属于严重违法行为,交通安全法律规定了较严的处罚措施,与治安管理的处罚措施相当。如果把现由《道路交通安全法》调整的无证驾驶等情节严重的交通违法行为不作为工伤的除外情形,有失法律之间的平衡与协调。在职工拥有机动车越来越普遍的情况下,也不利于增强职工的交通安全意识,减少交通事故的发生,从而促进工伤预防的工伤保险立法目的的实现。

  工伤认定条件是处理工伤认定案件最核心、最关键的部分,涉及保护劳动者合法权益立法宗旨的实现,涉及行政机关依法行政,应当引起立法者、执法者、司法者的重视。国务院法制办公室对此类问题已有一些解释。2004年12月国务院法制办公室《〈关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示〉的复函》称:“2003年4月27日国务院公布、自2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定:职工“在上下班途中,受到机动车事故伤害的”,应当认定为工伤;第十六条第(一)项规定:职工“违反治安管理伤亡的”,不得认定为工伤或者视同工伤。据此,职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害的,只要其违章行为没有违反治安管理,应当认定为工伤。”该复函明确了一般违反交通管理的行为不作为工伤认定的排除条件,但未解决无证驾驶等情节严重的交通违法行为是否作为工伤认定的排除条件。同时由于该复函是国务院法制办公室名义作出,在实践中有些法院还不认可。因此,建议尽快通过立法修订或出台司法解释明确《工伤保险条例》第十六条第(一)项中的“违反治安管理”的外延,将无证驾驶等情节严重的交通违法行为纳入工伤认定的除外情形。

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