企、事业单位人事档案纠纷分析

1023天前4653
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  档案本不属于劳动合同约定之范畴,但由此引起的纠纷一般并非是人事档案本身内容的纠纷问题,它往往与竞业禁止协议、劳动服务期协议、培训协议以及特别给付之偿还等权益争执纠缠在一起。近年来,档案纠纷的出现和增多事实上是上述协议纠纷的一个表象。因此,本文探讨的档案纠纷更多地是将该问题与竞业禁止、服务期、特别给付、培训协议等问题联系在一起进行分析的。

  一、劳动合同以及人事争议中档案纠纷的成因

  近年来,随着劳动力市场化的深度发育,劳动合同中因档案问题引起的纠纷越来越多。扣押、丢失员工档案的纠纷案件已非个案,①如何面对这些已显性化的社会现象?这些纠纷该如何处理等问题亟待法学界进行深入研究,这样的问题也迫切需要立法之因应。档案纠纷的成因大体上可以从以下几个方面进行分析。

  第一,在计划经济体制下,人事档案制度属于企业人事管理制度的一个环节,企业人事管理制度实质上是行政管理的延伸,档案完全属于国家。这时期的企业人事档案管理属于企业行政管理的内容之一,企业的性质和状态决定了企业人事档案的性质与状态。“企业从内部组织到外部关系,从产品生产到产品销售都完全置于国家的直接控制之下。……如果说国家与企业的关系可以用‘父子’关系来概括的话,那么,企业与企业之间的关系完全可以用‘亲兄弟、不算帐’的比喻来刻画。”②因此,从宏观角度上看,计划经济体制下的企业员工档案不产生归属和使用问题,而是被整体纳入到企业人事关系的体系之中。

  而且,政企不分导致企业对人事档案的管理亦参照国家机关档案管理的做法。员工档案被不同企业所分割,员工之身份完全被一个企业所控制,档案进入企业人事管理系统后,员工档案只与员工的奖惩考核密切相关,并不会涉及员工档案的所有(归属)问题。如果员工调动至其他企业,只要原单位批准,档案则调往其他企业。因计划体制下的企业属于政府之附属物,不存在企业破产、企业主动注销等问题,所以员工档案永远存在。即使出现企业被行政撤销的情况,档案管理也会由政府的相关机构指定管理。总之,计划经济体制下的企业员工档案的流动性、使用频率以及因档案而生纠纷的可能性很小。

  第二,在市场经济体制下,劳动力市场化改革决定着传统人事档案制度改革之因应,而后者目前尚未能跟上时代的步伐。市场经济体制确立后,企业已经逐步成为独立的市场主体,企业自身利益凸显,企业人事管理当因应这种发展与变化。若企业出现停产与破产问题时,员工档案由谁管理就成了不成问题的问题,更何况是在员工档案的流动性增大、使用频率提高的现状之下。在企业改制过程中,产权关系的梳理成为问题的中心和热点,而企业人事档案问题则被边缘化。其实员工档案纠纷实质上是企业与员工其他实质性权利义务关系扭曲的一个反衬。虽然目前我国企业在产权改革、用人制度改革方面已经迈出了坚实的步伐,但遗憾的是用人单位中的形式要件,即人事档案管理的环节却仍处在计划经济时期的落后状态。近年爆发出来的档案纠纷就是该制度不和谐的一个方面,换言之,目前的企业人事档案管理已经落后于时代的要求。

  第三,档案管理的“双轨制”运行冲击着计划管理档案的模式。近年来,人才市场和劳动力市场等主体代管劳动者档案的情况越来越多,相当一部分劳动者的档案已经在摆脱计划管理模式的窠臼。已经市场化管理档案的模式,即“人才”管理与存放档案、当事人付费的模式使劳动者的档案管理更为灵活,使相当一部分劳动者能在劳动力市场上自由进退,不因档案受制于用人单位。与之相反,未进行档案市场化管理的劳动者的档案易成为用人单位掣肘劳动者流动的工具。如此“双轨制”是造成当前档案纠纷的又一个因素。

  第四,人事档案纠纷实质上是其他纠纷的表象反映。目前人事档案纠纷并非是档案本身的纠纷,而是劳动力流动中实体权利义务关系扭曲的表象反映,如用人单位扣押劳动者的档案,无非有两个方面的原因:其一是用人单位不同意劳动者离开本单位,因为劳动者具有很高的使用价值;其二是用人单位利用扣押劳动者档案企图获得其他利益。至于丢失员工档案的问题,主要是档案在被使用过程中才凸显档案其价值的,如员工到其他单位谋职、办理社会保险手续、升学等都可能使用到档案。丢失档案就是在这样的情形下形成纠纷的。

  第五,依据现有的企业与员工档案管理、使用、归属模式,事业单位因利益格局的调整同样会遇到相关问题。目前,事业单位员工离职同样会出现被扣押档案的情况,员工与原单位因其他权益纠纷导致档案纠纷的事例也很多。事业单位与员工之间产生的档案纠纷深层次地反映了事业单位变革与事业单位员工流动的现实冲突。可以预见,在未来事业单位聘用合同制度普遍推行的实践过程中,越来越多的档案纠纷会浮出水面,如同现今企业与其员工产生的档案纠纷一样。

  二、我国人事档案制度中存在的法律问题

  我国档案制度形成于计划经济时期,1987年9月5日全国人大常委会通过了《中华人民共和国档案法》(1996年修订)。该法在总体上应属于一部档案行政法,并没有就档案的本质、属性以及档案归属问题作出明确的规定,也没有对公、私档案作出规定与区分。现在越来越多的因人事档案引发的劳动合同纠纷多与人事档案制度中存在的问题有关。

  现行企业人事档案的法律规制,一是依据《档案法》的相关规定,二是根据1992年6月9日劳动部和国家档案局联合颁发的《企业职工档案管理工作规定》。遗憾的是,在社会主义市场经济体制确立后,企业职工档案的法律规制仍就适用上述法律规定,制度的陈旧性暴露无遗。从某种程度上看,目前,企业与员工的档案纠纷以及法律梳理的困局,与法律规制不足有直接关系。

  更值得关注的是,现行事业单位职工档案之法律规制几乎处于空白状态,事业单位职工档案管理沿袭几十年来之政策与习惯,制度的刚性不足。尤其是面对已经出现的事业单位与员工之间的档案纠纷,法律并没有直接的救济渠道,现状十分令人担忧。我国人事档案制度存在的法律问题很多,主要体现在以下几个方面。

  第一,我国企业人事档案“重管理、轻使用”的格局仍未打破。从《档案法》和《企业职工档案管理工作规定》不难看出,目前企业人事档案仍将管理作为法律规制的重心,至于职工人事档案的使用几乎没有作出相应规定,即公法规制有余,而私法调整不足。

  第二,企业职工档案的法律属性与权属不清。档案分为公档与私档,但我国现行法律制度并没有对此作出区分,我国企业职工档案究竟属于公档与私档的问题法律也无明确规定。档案之权属基本属于空白状态,法律没有明确企业人事档案究竟属于企业?属于国家?还是属于职工个人?

  第三,企业与其员工之间档案信息严重不对称,甚至有些企业将档案控制当成制约员工的一种手段。员工私人档案中究竟应当沉淀什么样的信息?这样的信息是否能为双方当事人所认同?档案的公信力如何?这些问题都不清晰。如近年出现的企业任意将不利于职工的信息记载于档案之中,而职工对此却一无所知,直到找工作四处碰壁后才得知其中蹊跷。

  第四,企业建档不规范。企业建档相对规范的是原国有大中型企业,这些企业在计划经济时期,普遍建立了相应的员工档案,并且类比国家机关之人事档案管理工作,建档相对完整;而外资企业、小型非国有企业等员工建档普遍较差,甚至员工工作多年都没有建档,原企业人事劳资部门演变为人力资源部门后,员工信息也只普遍注重现实,不注重历史积累和个人信息沉淀,换言之,在现代企业运作过程中,并不重视员工建档问题,是否存在“档案”亦值得思考,即使是这些企业拥有员工的相关个人信息,也与原国有企业的“档案”相去甚远。

  第五,目前人事档案纠纷的法律梳理程序不畅。③上述企业与员工之间的档案纠纷现象足以说明这种现象的出现并非是档案本身的纠纷,而是其他权益的纷争。如果从制度层面上分析应当说属于历史遗留问题未解决。从上世纪80年代中期国有企业制度改革开始,虽然企业改革获得了长足的发展,但是企业人事档案制度改革并没有成为该系统工程中之子系统得到改革。旧式档案管理模式已经很难适用现代企业制度下的人力资源管理模式,也很难适应市场背景下的法制环境,如企业与员工之间的人事档案纠纷是否属于劳动争议?劳动仲裁机构能否受理?人民法院是否可以直接审理档案纠纷?档案纠纷案件审结后该如何执行等问题都是目前棘手的问题。

  综上可见,形成于计划经济时期的企业人事档案管理制度,实质上是政企不分、劳资拟制合流的结果。换言之,当时背景决定企业人事档案属于国家,企业只履行代管职能,员工个人根本不可能使用档案,档案中出现的问题完全纳入了行政机构干预、调节的范畴,尚未进入到法律调整的视野。社会主义市场经济体制确立后,档案纠纷问题开始出现,笔者在分析本节内容时,试图查阅国外劳动法对企业与员工之间“档案”问题如何规制的资料,结果很令人失望,就现掌握的产业发达国家之劳动法,对该问题都没有规定。从某种程度上看,我国企业人事档案并非是劳动法上调整的普遍问题,而应当是一个相对独特的制度。这种企业人事档案制度,对于国家而言是将人力资源信息完全控制于自己手中;对于企业而言,注重对劳动者“历史”之考察,以过去表现考证未来取向,这样的用人机制不利于市场体制下的企业与劳动者之间雇佣关系的建立,相反还会成为双方当事人社会关系梳理的绊脚石;对于个人而言,往往会对这种信息完全不对称的档案制度心有余悸,时时刻刻担心用人单位的掣肘与报复。从国外劳动法并无这样的制度构建上来

  看,我们有必要对长久以来的我国企业人事档案制度作一反思。

  三、离职证明书给我们的启发

  作为雇佣关系双方当事人的雇主与雇员之间产生的雇佣合同关系,是一类非常特殊的合同关系,其附随权利关系相当普遍。例如,我国台湾地区板桥地方法院的一则劳动纠纷案件判决(1990年台劳诉字第9号),对于员工离职证明书之性质、劳工之请求权以及对内地职工档案制度的启示非常有益。⑤一般情况下,原雇主应就离职员工之受雇时间、业务种类、就职期间之职位、工资等发放相应的证明书,雇员凭借该证明书再去求职。关于离职证明书的发放,我国台湾地区“劳动基准法”第19条规定:“劳动契约终止时,劳工如请求发给服务证明书,雇主或其代理人不得拒绝。”这一规定对离职证明书内容并未作详细规定,台湾地区相关当局在对“劳动基准法”第19条施行细则草案作规定时,认为依该法第19条雇主发给劳工之服务证明书,除记载雇用期间、工作种类、在该单位之职位、工资及劳工依事实所请求记载的事项外,不得记载对劳工不利之事项。但是,台湾地区行政当局在审查该草案时认为,如劳工在服务期间有不良记录,自应据实记载,使新雇主于雇用前知所抉择,且亦可促使劳工于服务期间珍惜自己的荣誉,努力工作,避免有不良行为,以免离职时有不良记录,而造成谋职困难。但最终该施行细则没有对此作出规定。⑥同样,日本《劳动基准法》第22条规定:“劳工因离职而请求发给有关受雇期间、业务种类、在该事业中之职位及工资之证明书时,雇主应即交付。前项证明书不得配载劳工未请求之事项。雇主不得以妨碍劳工之就业为目的,与第三人约定,对劳工之国籍、信仰、社会身份或在工会活动情形通知或在第一项之证明书内记载秘密之记号。”韩国《劳动基准法》第31条规定:“因契约之终止劳工得请求雇主立即发给证明书,此项证明书应记载受雇期限、工作性质、职称及工资,或其他事项。上述证明书内容,只能记载劳工所要求事项。雇主于证明书内不得注明任何秘密记号或采欺诈行为意图阻碍劳工之行动。”⑦类似规定,在欧洲一些国家的劳工法中同样有所体现。

  由此可以对离职证明书的性质和作用做出判断和分析。“雇主对离职劳工负有发给证明书的义务,一方面使离职劳工易于获得工作,以谋生计,他方面使第三人(未来的雇主)决定是否雇用时,有参考之资料,具有增进劳工就业之社会功能。”⑧离职证明书仅仅是因离职,雇员在原雇主单位工作期间的相关情况的证明性文件。这类证明文件以雇员之请求而成立,贵在事后求职时以资证明的文件,类似于“简历”,只不过该“简历”由原雇主发给。同时,证明事项以劳工之请求事项为准,原雇主不得僭越劳工请求之事项而主动填加“证明材料”,至于原雇主以秘密方式记载不利于劳工求职的

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