依法行政的个案研究——“中国药价第一案”的行政法理分析

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  [摘 要]:依法行政原则作为依法治国原则的核心要素,是近代法治国家行政管理和行政服务的一项基本原则。但对这一原则的贯彻落实却可能因适用主体与具体环境条件等主、客观方面的各种因素影响而大相径庭,“中国药价第一案”更让我们感到了走向法治的困惑。

  [关键词]:合法行政 合理行政 公正行政 个案分析

  随着“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略在党的十五大报告中的提出,及随后作为宪法修正案被庄严地写进宪法,实现依法治国,建设社会主义法治国家已成为我国民主法制建设的重要任务和基本目标。实现依法治国具体要求是要在健全和完善社会主义法制的基础上,有效推进政府依法行政、维护司法独立和公正、增强社会的民主法治意识。而其中首要的、核心的要求是推进政府依法行政、增强国家公职人员(特别是行政执法人员)的法治观念和依法办事能力。江泽民同志在党的十五大报告中明确指出:“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利……”。

  依法行政原则是近代社会法治国家行政管理所普遍奉行的一项基本原则,也是社会主义民主政治条件下国家行政管理和行政服务的一项基本原则,它要求国家行政机关行使行政权力管理和服务社会时,必须坚持合法、合理、公平、公正、效率并承担违法行政所产生的法律责任,它体现了法治行政、民主行政、责任行政和服务行政的现代行政理念的原则性要求。作为国家行政机关在行使行政权管理和服务社会的一项基本的原则性要求,依法行政原则在具体的行政行为过程中如何才能得到确实的贯彻落实呢?正如其他政策性或法律性原则一样,抽象的原则在具体案件中的适用需要一个具体化的过程,而这一具体化过程可能因参杂了适用主体与具体环境条件等主观和客观两个方面的各种因素,从而使这一原则在最后的结果上与我们的希望大相径庭,这也可在本文所将要评述的案件中窥见一斑。

  一、

  个案情况简介:广州贝氏药业有限公司诉国家计委(现国家发展与改革委员会)政府药品定价案

  为规范药品市场,消除药品虚高价格,落实对列入国家基本医疗保险药品目录药品开展政府定价的工作,2001年1月,被告国家计委下发了计价格[2001]13号《关于单独定价药品价格制定有关问题的通知》(以下简称《药品定价通知》)。2001年8月9日,原告广州贝氏药业有限公司按照该通知的要求,申请被告国家计委对其生产的100mg*10片/盒及100mg*20片/盒两种规格的贝立德氧氟沙星予以政府单独定价,并提出价格分别为20.20元及40元的定价申请。被告根据原告的申报材料,于2001年12月15日作出计办价格[2001]1492号《国家计委办公厅关于印发30种抗感染类药品单独定价方案(暂行)通知》(以下简称“计价格[2001]1492号通知”),确定原告生产的仿制药品贝立德氧氟沙星100mg*10片/盒及100mg*20片/盒两种规格分别定价为8元及15.5元。原告对该《通知》不服,于2002年1月14日向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼,请求法院撤销被告的定价行为,判令被告给原告比照日本第一制药株式会社(以下简称“日本第一制药”)及上海信谊药业有限公司(以下简称“信谊药业”)生产的氧氟沙星的定价重新定价。

  在该案的审理过程中,原被告双方主要针对以下两个事实引发争议:一是被告将氧氟沙星按仿制药品与原研药品进行区别定价是否合法、是否合理?二是被告对原告药品单独定价的程序是否合法,即是否应当举行价格听证?在区别定价方面,原告认为:原告生产的氧氟沙星虽然属于仿制药品,但与原研制药品具备相同质量。被告对原研制药品的定价是仿制药品的2倍多,1 该区别定价的行为主要证据不足,显失公正,侵犯了原告的公平竞争权。被告辩称:被告本次定价是依据《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)、《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药管法》)、《药品政府定价办法》等有关法律和规章制定,在区别仿制药品与原研药品的前提下,根据仿制药品的社会平均成本和市场供求情况,通过比较北京双鹤药业的仿制药品的生产成本,逐项审定原告的成本申报材料制定的。在定价程序方面,原告认为:被告自行制定的《关于改革药品价格管理的意见》第四项明确规定:“需要单独定价的药品,由价格主管部门及时主持召开听证会进行公开审议”。被告对原告药品的单独定价未举行听证会听取原告意见,属于程序违法。被告辩称:举行价格听证的目的是听取有关方面的意见,为其作出正确的价格决策提供参考,由于目前法律没有对价格听证的形式作出明确的要求,被告依据《价格法》、国家计委《药品定价通知》、《药品单独定价论证会试行办法》有关规定,组织专家论证会,并结合全国人大代表、全国政协委员对药品价格虚高的反映意见,作出的定价行为应认为达到了听取了各方面的意见的目的。

  法院经审查认定:被告对原告药品的定价,是在开展了药品价格及成本调查后,以多种方式听取了各方面的意见,依照《价格法》第21条、《药品管理法》第55条规定的政府定价原则,并根据原告药品的成本、质量、疗效等具体情况,在高于该类药品的政府统一定价的基础上制定的,符合政府定价的法定原则,与相关法律规定没有冲突;原告要求比照其他企业的日本第一制药和上海信谊药业的药品定价为其重新定价,因其他企业药品定价不属于本案的审查范围,法院不予支持;但被告有关仿制药品与原研药品相比较的意见,缺乏明确的法律依据。《价格法》、《药品管理法》及国家计委《政府价格决策听证暂行办法》、《国家计委价格听证目录》并未将氧氟沙星的定价列入听证的范围,原告以被告未举行价格听证会为同要求撤销对其的定价行为,缺乏法律依据。据此,一审法院作出(2002)一中行初字89号“行政判决书”判决驳回原告诉讼请求,原告不服上诉,二审法院北京市高级人民法院作出(2002)行高字第66号“行政判决书”,维持原判。

  二、

  这起在业界轰动一时的价格官司——“中国药品定价第一案”,最终以原告的诉讼请求被驳回,政府定价行为在结果上得以维持而告终。但是该案所引发的问题不应该就此结束,因为,每一个具备正常智力的人,都会为这样的问题感到困惑:为什么对于具备同样质量的药品 2,政府却给予相差两倍多的最高限定性定价,而这样的定价行为却没有被法院撤销?仅仅是因为它们名称不同,还是因为它们“中外有别”? 3

  在中国社会主义经济由计划经济向市场经济的转变及市场经济体制的建立和完善过程中,以政府药品定价为代表的大量计划经济体制下存在的政府经济管制行为仍然充斥在市场经济的每一个角落。但作为法学的视角,本文没有必要、也没有能力去重复经济学、行政管理学所应当研究的政府经济管制的必要性以及管制方法的科学性的考查。法学界所要关注的应该是、或者说主要是对这些大量既有的宏观和微观的政府经济管制行为的法律控制。从行政法的视角来看,也就是对经济行政领域的抽象经济行政行为和具体经济行政行为的法律控制。但事实上,由于法律规范体系的不健全,存在于我国经济领域的大量经济行政行为还处于“无法可依”的状态,它们仍然还仅仅是受着政府变幻莫测的政策管制。根据行政法理论和现行法律的规定,对行政行为的法律控制主要是对行政行为的主体资格、行为内容和行为程序的控制,表现为对行政行为的合法性及合理性的审查。

  依法行政原则不仅要求行政权必须合法的行使,而且更重要的是要求行政权应当公正、合理、科学的行使,要使得合法但不公正、不合理、不科学的行政行为得到有效的事前防范和事中、事后纠正,特别是事后的纠正,要使得行政机关的违法、不公正、不合理或不科学的行政有同样的能够得到纠正的机会并追究责任。因此,依法行政原则包含了合法行政、合理行政、公正行政和责任行政的具体原则要求。4 合法行政原则要求行政权的行使要主体合法(资格、权限)、依据合法、程序合法及行政行为的内容和形式合法等。合理行政原则要求行政行为的内容要客观、适度、合乎人类理性,即行政权的行使应当具有合法的目的、正当的动机、应当考虑正当的因素而不能考虑不相关的因素,使行政行为符合人之常理,符合立法的目的和精神。公正行政原则要求行政机关必须平等地、无偏私地行使行政权,要做到:一切相等的情况必须平等地对待,一切在这方面不相等的情况必须不平等地对待,比较不平等的对待必须和比较不相等的情况保持对应关系。5 责任行政原则不仅要求行政机关及其公务员对其所实施的行政活动应当承担法律责任,不容许只行使权力而没有相对应的法律责任的现象存在,而且要求行政机关及其公务员在行使行政权时主观上要有责任的思想意识。

  三、

  合法行政是构成依法行政原则的前提和根本。在行政法理上,合法行政原则包含以下几个方面的具体要求:(1)行政权的享有必须要有法律依据,即表现为法律所规定的行政主体享有的行政职权和行政职责;(2)行政权的行使必须符合法律的规定,包括法律对行政主体的权限规定、对行政行为的实体内容的规定和程序的规定;(3)违法的行政行为应当无效或被依法撤销、确认违法;(4)行政违法者必须承担相应的行政法律责任。合法行政原则体现在具体的行政管理和行政服务生活中即表现为对行政行为的合法性要求,即行政行为应当符合合法构成要件。在行政法学理论上,行政行为的合法构成要件主要有行为主体合法、行为权限合法、行为内容合法、行为程序合法和行为形式合法等五个要件。6

  行政行为的合法构成要件是人民法院在行政诉讼中,审查被告行政行为的主要内容,被诉具体行政行为一旦不能同时满足上述五项要件要求,将被人民法院依法撤销或确认无效。国家计委药品政府定价一案中,当事人对政府定价行为的行为主体、行为权限及行为形式的合法性没有争议,一审法院已经审理查明:“根据《价格法》的规定,被告是负责全国价格工作的价格主管部门,其有权依法按照政府定价的权限和范围实施政府定价行为。”但定价行为的内容和程序则是本案原、被告争议的焦点。

  对行政行为内容的合法要求主要体现在两个方

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