中国华源实业总公司无锡公司诉江阴进出口商检局行政赔偿案

1689天前3151

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原告:中国华源实业总公司无锡公司(以下简称无锡公司)。

法定代表人:冯惠民,总经理。

被告:江阴进出口商品检验局(以下简称江阴商检局)。

法定代表人:袁振兴,局长。

1995年4月20日,无锡公司与加拿大福兰克林有限责任公司签订了色织弹力布的售货确认书。据此,无锡公司于同年6月1日与江阴市周庄润恒布厂(供方)签订了购销54054米T/R色织弹力布,标的额为人民币1059184元的合同。合同对质量要求、技术标准、供方对质量负责的条件、验收标准均明确约定:“出具商标证书,以商检为标准。”同年7月21日,布厂将生产的191箱53762米T/R弹力布申请江阴商检局签发检验证书。该局接受了申请,实施了检验并签发了商检结果为“符合FJ516-82标准一等品”的编号为NO.0235757号的出口商品检验换证凭单。得到商检肯定后,无锡公司于同年九月租船将上述货物外运到美国。因外商提出质量问题拒绝收货,致使这批布被迫于1996年1月8日从美国返还至无锡,存放于仓库,造成了经济损失。该公司找到生产厂家要求承担经济损失。生产厂家认为,既然商检局经商检已通过放行,经济损失与生产厂家无任何瓜葛,因此不予理睬。无锡公司遂以商检局为被告提起行政诉讼,认为被告商检局检验时玩忽职守,不负责任,由于失实商检造成公司损失,请求依法撤销被告签的NO.0235757出口商品换证凭单,赔偿经济损失。

审判

无锡市中级人民法院受理后,无锡市纺织产品质量监督测试所对经江阴商检局检验合格后放行出口又被外商退回的货物进行检验。结果为:该产品经抽测,对照FJ-516-82《色织中长涤粘混纺布》标准,不符合一等品质量。另查,无锡某公司租船至美国又退回无锡用去海运费、仓储费、搬运费、资金占用利息等共计187782元。

案经调解,无锡市中级人民法院于1997年7月31日作出了(1996)锡行赔字第1号行政赔偿调解书,确认:(一)江阴商检局承担无锡公司经济损失人民币14.5万元;

(二)诉讼费人民币5080元(其中鉴定费人民币5000元)由江阴商检局负担。鉴此,原告无锡公司申请撤回判令撤销江阴商检局NO0235757号出口商品换证凭单的诉讼请求,无锡市中级人民法院经审查认为,原告申请撤诉,符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定,该院于1997年8月4日作出裁定:

准许原告无锡公司撤回起诉。

评析

商检行为特别是非法定商检行为是属于具体行政行为,还是民事行为;是否属于可诉的具体行政行为,能否纳入人民法院行政诉讼受案范围,围绕上述问题,诉讼双方当事人产生了激烈的争辩:原告认为,根据《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第三条对商检机构的三大法定职责的规定,其中之一即是对进出口商品实施检验。第七条又规定:商检机构对法定以外的进出口商品,可以抽查检验并实施监督管理。原告认为,被告出具了失实的商品检验换证凭单造成原告方经济损失,勿庸置疑,这种履行法定职责的行政管理行为当属具体行政行为范畴。被告商检局抗辩认为,根据最高法院有关司法解释,具体行政行为表现在设定、限制当事人的权利义务,而商检局接受委托进行非法定的检验行为不是具体行政行为,因为非法定商品的检验不是强制性的,而是由报验人自行决定的,从这点意义上讲,商检局与报验人地位平等,不反映商检机构单方的行政管理意志。换证凭单也未经任何人设定或限制权利义务。它仅起证明作用,若不真实,其后果仅为不被采信而已。所以,商检机构按报检人委托进行的非法定商检活动,不是商检机构职权的行为,不属于行政行为,而是一种民事行为,不属于人民法院行政诉讼受案范畴,更谈不上什么行政赔偿问题,请求法院驳回其起诉。对上述争议的问题,在受诉法院内部也存在不同的看法和认识。有的认为,该案应由无锡公司起诉供方江阴市周庄润恒布厂经济合同质量纠纷中追加江阴商检局为被告或第三人,作行政诉讼案件受理不妥。[page]

本案是一起涉及国家商检机关商检活动领域的新类型行政诉讼及一并提起行政赔偿案件,引起各方面的关注与争议。解决好此案的关键在于能否准确把握好商检机构的非法定商检行为是否具有行政诉讼的可诉性;国家商检机构哪些行为属于可诉性的具体行政行为。目前在理论界与实务界存在几种不同的观点。第一种观点采取“狭义说”,认为商检机构只有依据《中华人民共和国进出口商品检验法》的规定所作的处罚行为,才属于可诉的具体行政行为。商检法第五章法律责任明确规定了几种应受行政处罚的行为:对列入《种类表》和其他法律、行政法规规定必须经商检的进出口商品未经检验而擅自销售或者使用的;对列入《种类表》和其他法律、行政法规规定的必须经商检检验的出口商品未经检验合格而擅自出口或者经抽查检验不合格的出口商品擅自出口,伪造、变更商检单证、印章、封识、质量认证标志,情节轻微的由商检机构处以罚款,当事人对商检机构作出的处罚决定不服提起诉讼作行政诉讼案件受理。这个已被法律明确规定了的。问题在于当事人认为商检机构的非处罚行为或者说商检行为不真实并侵犯了合法权益能否提起行政诉讼,从而寻求司法救济途径呢?总之,狭义说只承认商检机构作出行政处罚行为才具有可诉性,其余一概予以排斥。第二种观点采取“扩大说”。它在狭义说的基础上把商检机构的法定检验行为归属为具体行政行为的范畴。认为根据商检法第五条规定,商检机构对列入《种类表》的进出口商品和其他法律、行政法规规定必须经商检机构检验的进出口商品所实施的法定的、强制性的商检活动亦属于可诉性具体行政行为。扩大说比狭义说进了一步。第三种观点采取“概括说”,认为凡国家商检机构依据商检法规定实施的商检活动或作出的行政执法行为都具有行政管理属性,均系可诉性的具体行政行为。笔者赞同“概括说”。由于商检法出台的时间不长,对该法的理解不一及对商检行为的外部特性、表现形式和内涵属性研究不够等原因,人们对狭义说及扩大说比较容易接受,而对于概括说则存在重大分歧,难以形成共识。不赞成概括说的人之所以提出责难,主要理由是,任意扩大商检行为的可诉性,就等于司法审查权的任意扩大,势必束缚商检机构的手脚,加大商检机构承担国家赔偿的风险责任。因此宁可承担民事责任,也不愿承担国家赔偿责任。因此,他们极力主张将非法定商检活动排斥在可诉的具体行政行为的范畴之外,而力主纳入民事行为的轨道。

商检局认为,他们接受生产厂家的委托对弹力布这种非法定检验的进出口商品所进行的商检活动,不是商检机构行使职权的行为,而是一种民事行为,不属于行政诉讼范围。这种观点与认识难以成立。根据商检法第三条规定:商检机构和国家商检部门、商检机构指定的检验机构,依法对进出口商品实施检验。国务院《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第三条规定,商检机构的职责是:对进出口商品实施检验,办理进出口商品鉴定,对进出口商品的质量和检验工作实施监督管理。第七条规定,商检机构对法定检验以外的进出口商品可以抽查检验并实施监督管理。法定检验以外的进出口商品,对外贸易合同约定或者进出口商品的收货人、发货人申请商检机构签发检验证书的,由商检机构实施检验。从上述法律、法规规定不难看出,国家商检机构是依法履行国家行政权力的执法机关,是国家商检部门设在各地的管理所辖地区的进出口商品检验工作的行政主管部门。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》规定,“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员,法律法规授权的组织,行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。所以无论是实施行政处罚还是实施法定或非法定商检的活动,分析其行为主体属性、行为的国家公权性及行政职权与行政职责相一致性等方面完全符合上述司法解释阐明的构成要件与法律特征。联系本案我们不妨进一步分析论证。行政法理告诉我们,以行政机关具体行政行为是否可以自动采取为标准,可以将其分为依职权的具体行政行为和须申请的具体行政行为。依职权的具体行政行为是指行政机关在法律规定的职权范围内,不需要相对人请求,自行作出的具体行政行为。须申请的具体行政行为是指行政机关根据行政管理相对人的申请而作出的具体行政行为。从本案而言,生产厂家按合同约定申请商检局对非法定检验商品T/R色织弹力布检验签发检验证书,商检局依照《实施条例》第三条规定受理了申请并实施的商检行为。由此,一方系行政管理相对人依法提出了申请,另一方系行政机关依法接受了申请,这就在商检局与生产厂家及与这一商检行为有利害关系的无锡公司之间产生了行政关系。商检机构的商检行为是依法对进出口商品实施监督管理的行使国家公权的活动,是依行政职权而实施的,其产生的关系属于行政法律关系,不可能也不应该具有民事性质。最高人民法院1998年6月23日法释(1998)12号《关于经商检局检验出口的商品被退回应否将商检局作为经济合同质量纠纷案件当事人问题的批复》明确指出,经商检局检验出口的商品被退回,当事人以经济合同商品质量纠纷起诉的,人民法院不应将商检局列为被告或第三人。勿庸置疑,最高人民法院的上述司法解释已将商检局的商检行为不属民事性质而归属行政行为这一属性作了准确科学的界定。需要指出的是,对法定检验以外的进出口商品,当申请者要求商检时,《实施条例》第七条确立的是“申请”的法律概念,而商检局把这种“申请”概念换成为“委托”从而推出民事行为,由此得出不属行政诉讼受案范围的结论是不能成立的,是缺乏法律依据的。因此,受诉法院依法作为行政案件受理于法有据。商检局接受了“申请”并实施了商检,这既是商检机构的职权又是义务。职权即,依据商检法赋予的权力对进出口商品检验管理;义务即,在商检管理活动中必须忠于职守,严格把关。《实施条例》第三十一条规定,“出口商品经商检机构检验不合格的不准出口”。但商检人员工作马虎,未能严格把关,把不合格的产品检验为合格产品而签发了商检证书,从而导致了这批货物“周游列国”后被迫返回。无锡公司蒙受的重大经济损失与商检局失实商检结果之间存在直接的、内在的因果联系。据此,无锡公司提出的行政赔偿请求应予支持。[page]

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